五是老年旅游發(fā)展。目前我國60歲以上的老齡人口已經(jīng)突破2億，約占總?cè)丝诘?4%。發(fā)展老年旅游既是保障老年人旅游權(quán)利的要求，也是擴大旅游市場消費的需求。不少老年人有錢、有閑，熱愛旅游，但是目前專門針對老年人的旅游服務(wù)卻很缺乏，因此需要予以突出考慮。2013年國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，其中明確提出鼓勵和引導(dǎo)相關(guān)行業(yè)積極拓展適合老年人特點的休閑旅游服務(wù)�！度舾梢庖姟穼ｉT列出一條論述老年旅游，一定程度也是對此任務(wù)的進(jìn)一步深化。

發(fā)展老年旅游的重點有四個：第一是發(fā)展老年旅游產(chǎn)品，既要有經(jīng)濟實惠的大眾化觀光、休閑產(chǎn)品，又要注意發(fā)展適合老年人需要的、中高端養(yǎng)生度假產(chǎn)品。

第二是加強老年旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)，要根據(jù)老年人的生理、身體特點，在旅游景區(qū)規(guī)劃建設(shè)相應(yīng)的設(shè)施。

第三是制定老年旅游服務(wù)規(guī)范。目前盡管旅游的服務(wù)規(guī)范不少，但是專門針對老年人的旅游服務(wù)規(guī)范卻很缺乏，未來需要通過標(biāo)準(zhǔn)化等方式形成比較完整的老年旅游服務(wù)規(guī)范，并在實際工作中予以落實和體現(xiàn)。

第四是打造老年旅游服務(wù)品牌。當(dāng)下雖然也有一些專門針對中老年人市場的“夕陽紅”旅行社，但是總體而言，在市場上叫得響的老年旅游服務(wù)品牌還不多，未來一方面需要延展除旅行社之外的老年旅游服務(wù)品牌，另一方面需要進(jìn)一步提高老年旅游服務(wù)品牌的專業(yè)化水平。

六是旅游購物消費。旅游購物屬于旅游過程中的彈性消費，擴大旅游購物在旅游消費中的比重既能更充分發(fā)揮旅游業(yè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的帶動作用，也是旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效的重要體現(xiàn)。2013年，我國旅游外匯收入中有21.6%是購物消費；2012年，城鎮(zhèn)居民散客旅游消費中有19.8%是購物消費；農(nóng)村居民的這一比重是25.5%。從長遠(yuǎn)來看，擴大旅游購物消費還有很大的空間。

具體而言，第一，是抓品牌建設(shè)。目前中國旅游商品雖然不少，但很少有叫得響的旅游商品品牌，因此《若干意見》開宗明義提出了“實施中國旅游商品品牌建設(shè)工程”。推動旅游商品品牌建設(shè)，一方面是旅游商品制造商的品牌建設(shè)，比如云南大理新華白族旅游村以“南詔銀”為品牌拓展旅游商品市場的嘗試；另一方面是旅游銷售平臺的品牌建設(shè)，其中最具代表性的是北京旅委打造“北京禮物”的做法。此外，《若干意見》提出的鼓勵各地推出旅游商品推薦名單，就是要發(fā)展一批“旅游必購商品”，而也可以看作是旅游目的地打造區(qū)域性旅游商品品牌的有效舉措。

第二，是突出特色。擴大旅游購物消費的關(guān)鍵在于特色。這需要地方結(jié)合當(dāng)?shù)靥赜械奈幕�，開發(fā)獨樹一幟的旅游商品，此外還需要規(guī)劃發(fā)展有特色的旅游購物街區(qū)、購物場所，以及發(fā)展特色餐飲、特色主題酒店等。通過特色的挖掘，來強化對旅游者消費的吸引力。

第三，是旅游購物政策的支持。亮點之一是借鑒國際慣例，將在海南實施的境外游客購物離境退稅政策擴展到全國符合條件的地區(qū)，此舉無疑將對增加我國的旅游外匯收入大有裨益，亮點之二是研究新增進(jìn)境口岸免稅店的可行性，該政策旨在通過在機場等口岸設(shè)置更多進(jìn)境免稅店，使國人從境外旅游回國之后還可以在口岸免稅店購買免稅品，這有助于將國人在境外的購物消費盡可能多地留在國內(nèi)。

四、通過解決重點問題，優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展的總體環(huán)境

優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境主要是解決游客“想旅游”但是“游不起”、“不便游”甚至“不敢游”等一系列問題。《若干意見》對此具體提出了四條措施。

一是旅游交通服務(wù)。近年來，我國交通快速發(fā)展，使得旅游業(yè)通達(dá)條件大為改善，這為城鄉(xiāng)居民大規(guī)模出游創(chuàng)造了重要條件。在大交通問題基本解決以后，《若干意見》將著眼點放到了圍繞旅游需求，增加和完善旅游交通服務(wù)，為游客出行提供更多便利。

首先，在下一步的交通建設(shè)規(guī)劃時要統(tǒng)籌考慮旅游發(fā)展的需要，一方面要繼續(xù)推進(jìn)連接重要旅游區(qū)的道路和機場建設(shè)，另一方面要做好打通“景區(qū)最后一公里”工作，加強主要路網(wǎng)與景區(qū)連接線道路的建設(shè)，進(jìn)一步提高旅游景區(qū)的可通達(dá)性。

其次，是要增加道路和重要交通節(jié)點上的旅游配套服務(wù)。主要是為滿足快速增長的自駕游等需要，不斷完善道路交通的旅游標(biāo)識標(biāo)牌；根據(jù)旅游季節(jié)性等特點，針對團(tuán)隊游客探索火車票價優(yōu)惠的政策（這也是鐵路運輸市場化的要求）；此外，還應(yīng)該增加加油站點和高速公路服務(wù)區(qū)的旅游服務(wù)功能。比如，廣東省旅游局與廣東中石化探索將廣東省內(nèi)2500家加油站便利店打造成旅游問訊中心和特色旅游商品購物中心的做法，就是圍繞交通完善旅游配套服務(wù)的嘗試。

最后，是基于現(xiàn)有的交通條件增加旅游方面的運力，包括增加旅游專列、開通更多連接重點旅游城市和主要客源地的航線，做好高鐵車站與城市、景區(qū)的交通銜接等。

二是旅游安全保障。安全是旅游的生命線。相對于國發(fā)41號文件的側(cè)重于旅游安全保障體系建設(shè)，《若干意見》強調(diào)的是旅游安全保障的具體措施。

第一，是要加強重點環(huán)節(jié)的安全監(jiān)督檢查，特別是針對近年來事故較多的索道、大型游樂設(shè)施等特種設(shè)備，明確提出要定期安全檢測。

第二，是強調(diào)了對旅游從業(yè)人員安全培訓(xùn)方面的要求。旅游從業(yè)人員是化解風(fēng)險、實施救助的最前線，過去對旅游從業(yè)人員提高服務(wù)技能強調(diào)較多，以后旅游從業(yè)人員的培訓(xùn)應(yīng)該將安全培訓(xùn)的內(nèi)容納入其中，作為其上崗的必備條件。

第三，把景區(qū)作為旅游安全的重點領(lǐng)域。相對于城市，多數(shù)旅游景區(qū)由于相對偏僻，安全設(shè)施不足，往往成為旅游安全的薄弱環(huán)節(jié)。因此《若干意見》首先強調(diào)了旅游安全的屬地管理原則，特別是要求把景區(qū)的旅游安全保障納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的應(yīng)急體系，這有助于從制度上為景區(qū)旅游安全提供基本保障。

此外值得注意的是，《若干意見》提到對有條件的重點景區(qū)可納入國家應(yīng)急救援基地統(tǒng)籌建設(shè)。之前，黃山風(fēng)景區(qū)旅游安全應(yīng)急救援基地得到了國家層面的支持，并在實際旅游安全保障中發(fā)揮了積極作用。未來，更多有一定基礎(chǔ)的重點景區(qū)可以積極爭取國家支持旅游應(yīng)急救援基地的建設(shè)。[FS:PAGE]

三是市場誠信建設(shè)。由于旅游業(yè)鏈條很長、環(huán)節(jié)很多，因此旅游市場秩序的凈化是一個系統(tǒng)工程�！度舾梢庖姟方鉀Q此問題的主要思路是從誠信建設(shè)入手，通過打擊違法違規(guī)企業(yè)，保護(hù)遵紀(jì)守法企業(yè)，促進(jìn)旅游企業(yè)優(yōu)勝劣汰，從而為旅游者營造一個真正放心的旅游消費環(huán)境。盡管誠信建設(shè)在國發(fā)41號文件中就有部署，但由于當(dāng)時整個社會誠信建設(shè)的滯后，使得此項工作進(jìn)展緩慢。2013年1月，國務(wù)院出臺了《征信業(yè)管理條例》；2014年6月，國務(wù)院又發(fā)布了《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，這為旅游業(yè)開展誠信建設(shè)提供了重要的支撐條件。具體而言，就是要通過誠信信息建設(shè)、違法信息曝光、違法行為處罰的“組合拳”，狠抓旅游市場秩序的治理工作。在誠信信息建設(shè)方面，是要在整個社會誠信體系建設(shè)的“大盤子”中完善與旅游相關(guān)的誠信記錄，同時完善旅游違法信息的共享機制。有了這樣一個基礎(chǔ)，后續(xù)的旅游市場監(jiān)管就有了根本的保障。在違法信息曝光方面，《若干意見》提出了要用“黑名單”制度，對嚴(yán)重違法的企業(yè)予以曝光，旨在以此解決旅游違規(guī)經(jīng)營與游客選擇之間信息不對稱的問題，從而使被曝光的旅游企業(yè)受到客源流失的懲罰。在違法行為處罰方面，重點是要加強旅游綜合執(zhí)法。由于旅游違法行為往往涉及眾多法律法規(guī)，也涉及眾多執(zhí)法主體，通過綜合執(zhí)法來增強旅游市場的執(zhí)法力度是許多旅游熱點地區(qū)的有效實踐，這應(yīng)該成為未來旅游領(lǐng)域執(zhí)法的重要方向。

四是景區(qū)門票價格。門票價格總體偏高是制約旅游者外出旅游的重要原因之一。因此《若干意見》旨在通過強化有關(guān)措施，以控制景區(qū)門票價格上漲趨勢，使更多游客能參與到旅游活動中來。當(dāng)然，從政府角度而言，規(guī)范的重點是利用公共資源建設(shè)的景區(qū)；對非公共資源建設(shè)的景區(qū)，其價格主要是通過市場進(jìn)行調(diào)節(jié)。鑒于《旅游法》和《國民旅游休閑綱要》已經(jīng)對景區(qū)門票價格做了比較詳細(xì)的要求，《若干意見》對規(guī)范景區(qū)門票價格的要求主要是對相關(guān)規(guī)定的強調(diào)，除此之外，《若干意見》主要是要求加強景區(qū)價格的監(jiān)管，通過強化價格執(zhí)法來打擊景區(qū)的變相漲價行為。近年來，在旅游旺季，各地物價部門會同旅游等相關(guān)部門，明顯加強了對景區(qū)價格違法行為的檢查力度。按照《若干意見》的要求，未來還應(yīng)該保持執(zhí)法檢查的常態(tài)化，以便更好保護(hù)游客的合法權(quán)益。

五、多措并舉，制定和完善支持旅游業(yè)發(fā)展的各項政策

政策是關(guān)系旅游業(yè)發(fā)展的重要問題。旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，因此支持旅游業(yè)發(fā)展也需要綜合性的政策�！度舾梢庖姟肪唧w提出了四個方面的措施。

一是帶薪休假制度落實。通過保障公民的旅游時間，讓更多有旅游消費能力的人參加到旅游活動中來，對旅游業(yè)發(fā)展具有很重要的作用。保障帶薪休假時間，既是為旅游提供時間保障的重要內(nèi)容，也是緩解“黃金周”期間客流量過分集中的有效措施�！堵毠�帶薪休假條例》2008年就已經(jīng)開始實施，因此關(guān)鍵的問題還是在于落實�！度舾梢庖姟吩凇秶�民旅游休閑綱要》的基礎(chǔ)上，明確提出“將帶薪休假制度落實情況納入各地政府議事日程，作為勞動監(jiān)察和職工權(quán)益保障的重要內(nèi)容”，以此來進(jìn)一步提高各地政府對落實帶薪休假制度的重視程度，確保《國民旅游休閑綱要》提出的“到2020年，職工帶薪年休假制度基本得到落實”的目標(biāo)。從目前來看，中國國民的休假時間與中國的經(jīng)濟發(fā)展水平基本吻合，在短期內(nèi)難以增加休假時間的情況下，實行更加彈性的休假安排應(yīng)該成為落實帶薪休假的重要方向。為此，《若干意見》提出“鼓勵職工結(jié)合個人需要和工作實際分段靈活安排帶薪年休假”。以每年休假10天的職工為例，如果將休假時間拆分成五個2天，再分別與雙休日或者“小黃金周”結(jié)合，加上兩個“大黃金周”，可以在全年形成七個較長的集中休息時間，這無疑對于開展中長距離旅游是非常有利的。除此之外，考慮到中小學(xué)安排秋假容易與國慶黃金周時間重合的問題，與《國民旅游休閑綱要》不同的是，《若干意見》將關(guān)注的重點放到了春假上面，希望能在春暖花開之時，有更多的中小學(xué)生投入到旅游活動中去。

二是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。旅游基礎(chǔ)設(shè)施是旅游業(yè)發(fā)展的重要“硬件”。在旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有明顯改善的背景下，《若干意見》將關(guān)注點放到了一些重點環(huán)節(jié)。

第一，是與旅游景區(qū)相關(guān)的停車場、廁所、內(nèi)部道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其目的在于進(jìn)一步提高旅游景區(qū)的接待能力。

第二，是明確提出要打造一批精品景區(qū)和特色旅游目的地。盡管旅游業(yè)涉及吃住行游購娛等一系列環(huán)境，但是促使游客出游消費的主要吸引力還是在于旅游景區(qū)和旅游目的地，目前我國旅游景區(qū)和旅游目的地建設(shè)與國際水平相比還有不小的差距，因此未來相當(dāng)長一段時期，還應(yīng)該把旅游景區(qū)和旅游目的地建設(shè)放在一個重要的位置。

第三，是強調(diào)中央層面還要繼續(xù)加大對重點區(qū)域，特別是中西部地區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施的支持力度。

此外，《若干意見》還提到要加強對重點旅游區(qū)域的指導(dǎo)，編制全國生態(tài)旅游發(fā)展規(guī)劃，特別是要推動集中連片特困地區(qū)旅游的一體化、生態(tài)化發(fā)展，使其真正建設(shè)成為有很強市場吸引力的旅游目的地。[FS:PAGE]

二是財政金融政策。相對于國發(fā)41號文件，《若干意見》繼續(xù)強調(diào)了要將旅游經(jīng)營者、旅游項目納入國家各類專項資金的支持范圍。此外，財政金融政策中有兩大亮點。

其一，是提出政府引導(dǎo)、推動設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金。旅游投資目前是社會投資的一大熱點。但相對于其他投資項目而言，旅游項目投資具有投資大、周期長、但現(xiàn)金流較好等特點。據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年全國旅游直接投資達(dá)5144億元，同比增長26.6%，其中投資100億元以上的項目達(dá)127個。因此未來通過政府引導(dǎo)，設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金的方式將會成為推動旅游業(yè)投資的重要方式。比如，2012年，北京市財政投入1.5億元，與海航旅業(yè)等合作設(shè)立了北京旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)基金，基金首期規(guī)模10億元，通過這種方式，實現(xiàn)了政府資金的放大效益，撬動了社會投資。除這種直接股權(quán)投資的方式之外，政府還可以積極探索各種優(yōu)惠措施和引導(dǎo)方式，推動旅游產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立，以便為旅游業(yè)發(fā)展提供更強有力的資金支持。

其二，是發(fā)展旅游項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。資產(chǎn)證券化是指將缺乏流動性的資產(chǎn)，通過轉(zhuǎn)換為在金融市場上可以自由買賣的證券，以提高其流動性的過程。旅游項目資金占有較大，但其中又有不少缺乏流動性的資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化，有助于改善旅游項目的資金狀況。

三是土地政策。土地對旅游項目建設(shè)具有至關(guān)重要的作用，因此制定與旅游業(yè)特征相適應(yīng)的土地政策非常關(guān)鍵。有鑒于此，《若干意見》專門用一條對土地政策進(jìn)行了集中表述。

值得關(guān)注的主要亮點有四個：第一，改革完善旅游用地管理制度。土地差別化管理是近年來國土資源部土地管理的主要思路。所謂差別化，就是不用“一刀切”的方式管理土地，而是根據(jù)不同區(qū)域發(fā)展水平，不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，實行更加靈活、更符合經(jīng)濟社會發(fā)展需求的土地管理政策。具體到旅游用地，就是國土部門不可能滿足所有的旅游項目用地需求，而只能根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，有重點地支持與旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級目標(biāo)相一致的旅游項目。因此，旅游部門需要在認(rèn)真研究本地旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，與國土部門一起，建立起旅游項目土地供給的評估標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)制度，使有限的土地資源能更好地配置到符合旅游業(yè)發(fā)展方向的旅游項目上。

第二，繼續(xù)強調(diào)年度土地供應(yīng)要適當(dāng)增加旅游業(yè)發(fā)展用地，這表明國土部門對旅游業(yè)發(fā)展的支持態(tài)度。目前一些地區(qū)也在結(jié)合自己的實際，探索更好保障旅游用地的措施。比如，安徽、廣西等地對符合單獨選址條件的旅游項目，用地安排上可以優(yōu)先考慮。云南則在國家下達(dá)省里年度新增建設(shè)用地指標(biāo)中，每年預(yù)留1萬畝用于重大旅游項目建設(shè)。未來還需要根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展的實際情況積極爭取相應(yīng)的土地支持。

第三，細(xì)化利用“三荒”等土地開發(fā)旅游項目的支持措施。國發(fā)41號文件提出了利用“三荒”等土地開發(fā)旅游項目的原則態(tài)度，但由于旅游項目利用“三荒”等土地成本很高，又沒有配套的支持措施，因此這條政策執(zhí)行得并不好。未來，需要通過調(diào)低“三荒”土地價格、延長旅游項目土地使用年限等細(xì)化措施，來引導(dǎo)更多旅游項目使用“三荒”等土地。

第四，探索利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地發(fā)展旅游業(yè)。十八屆三中全會提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”�！度舾梢庖姟诽岢鲞@一措施，實際是三中全會決定在旅游領(lǐng)域的具體化。鑒于農(nóng)村土地問題的敏感性，未來各地旅游部門還需要與國土部門一起，共同制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于旅游業(yè)發(fā)展的細(xì)化措施。

四是旅游人才建設(shè)。旅游人才對旅游業(yè)發(fā)展具有很重要的作用。同國發(fā)41號文件一樣，《若干意見》也專門用了一條來表述這一問題。

其中值得關(guān)注的有四個方面：第一，是提出要編制旅游人才中長期發(fā)展規(guī)劃。這有助于站在國家整個人才建設(shè)的高度，提出旅游人才中長期發(fā)展的總體方向和具體措施。

第二，是提出要建立完善旅游人才評價制度，此舉有利于通過科學(xué)的人才評價，為市場選擇相應(yīng)的旅游人才提供重要的標(biāo)準(zhǔn)和參照。

第三，是明確提出要推動導(dǎo)游管理體制改革。當(dāng)前造成旅游市場亂象的原因很多，導(dǎo)游管理方式與市場經(jīng)濟不適應(yīng)是其中重要的原因之一。為此《若干意見》特別提出要建立健全導(dǎo)游評價制度，落實導(dǎo)游薪酬和社會保險制度，逐步建立導(dǎo)游職級、服務(wù)質(zhì)量與報酬相一致的激勵機制。未來需要政府、協(xié)會、企業(yè)、導(dǎo)游一起共同推動導(dǎo)游管理的體制改革，使導(dǎo)游真正成為一個能持續(xù)健康發(fā)展的職業(yè)。

其四，是提出要建立一批國家旅游人才教育培訓(xùn)基地，其基本方向是充分借助高等院校和旅游企業(yè)的力量，同時引導(dǎo)和支持重點院校和企業(yè)旅游教育培訓(xùn)方面的建設(shè)，以便培養(yǎng)出更多旅游市場真正需要的各類、各層次旅游人才。